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什么样的区域旅游风景道,才配得上长三角一体化?

2019-12-04

随着长三角一体化《纲领》的官宣,长三角区域共建世界知名旅游目的地的要求也正式被提出。昨天睿途旅创从以文旅融合构建城市群形象、创造区域协同型的主客共享文旅产品、城市群品牌推广等方面分享了如何共建世界级旅游目的地,今天我们从区域旅游风景道建设方面入手,继续为大家做分享。

如何理解区域旅游风景道

关于风景道的定义,从广义来说,是一种路旁或视域之内,拥有审美风景、自然、旅游、文化、历史和考古等价值的景观道路,它实现了道路从单一的交通功能向交通、生态、游憩和保护等复合功能的转变。广义的风景道是具有交通运输和景观欣赏双重功能的道路。不仅包括道路本身,还包括了道路视域廊道范围。

风景道(ScenicByway)源起于欧美,是欧美国家百余年来注重生态环境、自然文化遗产保护和管理的延续及发展,反映了工程技术和生态保护、历史文化、景观环境、旅游游憩、社区经济等综合发展的新趋势。风景道是“生态文明”的一种发展,是综合交通运输发展的必然,也是自驾游时代和全域旅游时代发展的必然。

我国风景道建设的发展现状

目前,风景道事业在我国正在蓬勃兴起和发展,“风景道”一词也频繁出现在国家旅游局、交通运输部及其他相关部门出台的国家政策文件中,国家从顶层制度设计层面,开始重视和大力支持风景道发展。

1998年,国务院发布了《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》,对加强公路绿化工作提出了总体指导;

2003年,交通部出台了《交通建设项目环境保护管理办法》,从公路建设项目环境保护管理,预防对环境的不良影响,促进可持续发展方面提出了具体指导。

2015年,国务院印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》,明确提出要加强连通景区道路和停车场建设,加快自驾车房车营地建设;

2016年8月,发布《关于实施绿色公路建设的指导意见》,提出旅游公路建设是绿色公路发展五大专项行动之一;

2016年9月,国家发改委、国家旅游局共同印发了《全国生态旅游发展规划》,首次提出了“打造25条国家生态风景道,形成点线面相结合、适应多样化需求的生态旅游发展格局”;

2016年12月,又发布《关于实施旅游休闲重大工程的通知》,提出“稳步推进重点旅游区发展,重点培育一批国家生态风景道”;

同月26日,国务院正式印发的《“十三五”旅游业发展规划》中,首次提出了“重点建设25条国家旅游风景道,作为优化空间布局,构筑新型旅游功能区的五大重要措施之一;

2017年2月,交通运输部、国家旅游局等六部门联合印发了《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》,提出因地制宜建设旅游风景道。

自2016年国家提出风景道建设计划后,长江三角洲区域风景道蓬勃发展,其中浙江率先进行了“美丽公路”建设。与此同时,其他地方政府也在响应力推风景道方面不遗余力,风景道在“资源大整合、区域大协同、发展大融合”中正展现出无限张力。

但是我国风景道建设也面临着区域风景道一体化统筹管理体制机制的缺失的问题,主要体现在以下三个方面:

1.框架体系尚不明确。旅游风景道在我国发展时间不长,其具体定义、内涵和分级、分类体系仍未明晰。不同等级、不同类型的旅游风景道建设内容、建设重点、建设要求等从国家层面还未进行清晰界定,同时相关工作还未纳入政府工作序列。

2.体制机制尚未完善。目前一些有关旅游风景道的研究在一定程度上确定了交通与旅游发展思路和路径,但是在建设管理中还存在交叉管理、权责不清等问题,亟需尽快理顺体制机制,明确国家和地方旅游风景道主管部门、推进主题和工作协同机制等基础性问题。

3.保障措施还不全面。推进旅游风景道建设的政策、制度、资金、技术方面保障措施尚未出台,各部门 之间协调以及市场多元化开发等方面的不足一定程度 上也限制了我国旅游风景道的建设发展。

这些也导致不同省市区域风景道之间有道路连接、无主题分工,沿线旅游资源风格单一、景色单调;同一省市中,城、乡区域风景道统筹缺失、旅游资源融合不充分,最终带来区域风景道功能设计单一、空间衔接错位、区域旅游资源分散等问题。

美国风景道建设的借鉴与启示

作为风景道的发源地、主要实践地和研发基地,风景道在北美已有100多年的发展历史,形成了一个独立的、蓬勃发展的研究领域,取得了丰富的研究与实践成果。

1.美国风景道管理体系特征

国家层面上制定风景道规划建设总体的方针政策,并进行风景道的认定,地方层面根据自身特点灵活地制定具体的实施计划。具体到管理机构的职责分工,由以交通部为主的政府部门作为风景道管理主体,负责风景道的评定和规划、生态景观保护、配套设施建设、管理运营如指导宣传等工作,风景道专门的管理机构、组织等辅助进行风景道的规划编制、具体运作与管理。

美国风景道管理体制示意图

2.美国风景道规划编制体系与规划编制要点

美国风景道规划一般分为风景公路总体规划和具体线路的走廊管理计划两个层级。以下将结合具体案例,分别对两层级规划的规划内容和编制要点进行介绍 。

01、风景道总体规划案例:华盛顿风景道战略规划

华盛顿州是美国最早建立风景道系统的州之一,目前州风景道网络包含6374km的道路,其长度覆盖近57%的州公路体系。华盛顿风景道规划由华盛顿交通部负责,18个地方机构和组织组成的指导委员会联合协作完成,主要目标是保证在未来20年内,华盛顿交通运输局、合作机构和组织共同监督和保护濒危资源,通过风景道建设促进地区经济活力,并提供世界一流水平的风景道旅游服务。

华盛顿风景道战略计划对包括现有经过认定的风景道和其他值得保护提升的路段在内的风景道网络进行了规划和提升,旨在建设一个“安全、流动、环境友好”的风景道系统。

(1)风景道和沿线资源的保护提升措施

(2)风景道的规划设计标准,从以下几个方面制定(新增或修改)风景道规划设计标准,以规范风景道建设:

规划建设控制要素一览表

02、风景道走廊计划案例:加州1号公路(大苏尔段)走廊管理计划

加州1号公路沿着美国西海岸蜿蜒前进,从北向南连接着旧金山与洛杉矶,全长1054km,沿途覆盖加州绝大部分的海岸线,并因其周边美丽的海岸景观而闻名。其中,大苏尔滨海风景道是1号公路中较为典型的海岸线段,长121km,是经过认定的国家风景道。

《加州1号公路走廊管理计划》从公路、游客设施、非机动车交通和景观环境管理四方面提出规划策略和实施行动计划,并制定了三个专项规划指南,即《廊道美观指南》《植被管理指南》《山体滑坡和风暴应对管理指南》三个指南。

《廊道美观指南》对风景道的道路、附属交通设施以及路侧设施做出了风貌建设控制要求;《植被管理指南》在对沿线植物群落、生物栖息地及敏感程度进行调查分析之后,对沿线植被分区管理和修复做了要求;《山体滑坡和风暴应对管理指南》则规定了基本的公路维修策略并提出了相应的技术方法。

华盛顿风景道规划设计标准内容框架

3.成功经验

一是国家层面的立法是风景道发展的基石。从国家立法的高度将风景道建设和管理纳入国家交通法案中给予支持和保障,有效地促进了国家风景道体系的规范化、规模化和快速化发展。

二是科学高效的管理体制是风景道发展的保障。作为准公共产品的风景道,具有技术性强、关联性强、涉及面广的特点。美国建立了自上而下的国家风景道管理体制,并采取行政、法律、经济等多种手段,对风景道进行宏观调控和管理,为国家风景道发展提供了制度保障。

三是多元化投融资渠道是风景道发展的重要保障。国家风景道体系建设是一项巨大的工程,国家将其作为一项公共事业给予了资金上的支持,设立了国家无条件资助基金,成为国家风景道建设项目的重要资金来源。该基金主要用于资助为强化风景道游憩、景观、环境、保护等功能而进行的项目建设。这些建设项目在促进道路从单一交通功能向交通、游憩、景观、保护等复合功能转变中具有极为重要的作用。

四是重视理论研究为风景道发展提供了强大的理论与技术支撑。美国风景道研究已成为一个重要研究领域,强调了交通学、旅游学、人类学、社会学、心理学、环境学、经济学等多学科跨学科研究,为风景道发展提供了强大的理论及技术支撑。

4.借鉴与启示

综上所述,美国风景道已形成了一个独立的、蓬勃发展的研究领域,并对推动地区旅游产业的发展、促进地区经济繁荣起到了显著作用。其科学合理的风景道管理制度和规划方法促进了当地风景道健康有序的发展,为我国长三角风景道规划建设管理体系构建提供了研究素材,具有很大的启示借鉴意义,具体如下:

1.建立完善的风景道规划建设管理体制,推进我国地区风景道网络的构建。我国幅员辽阔、山川壮美、历史文化悠久、民俗风情浓郁,各地自然人文资源极为丰富且差异大,为开发建设风景道提供了比其他国家更为优越的条件。

风景道网络将区域内众多分散、级别低的 旅游景观资源串联为一种大尺度的、统一整体的区域复合型景观资源,对于保障连续完整的 景观体验、形成区域景观集群优势以及提高旅游资源复合价值具有重要意义。笔者建议将风景道规划纳入我国城市规划体系,并建立与我国城市规划体系衔接的规划管理体制。

2.建立与我国城市规划体系相衔接的风景道规划编制体系,因地制宜地制定风景道规划建设相关导则标准,科学地指导、控制风景道的建设规划,促进我国风景道的健康发展,充分发挥风景道在促进区域旅游、提高区域环境品质方面的作用。

参考文献:程逸楠等,《公路交通科技》;汪玚,《交通建设与管理》;张清 ,《2018中国城市规划年会论文集》

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