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我国国家公园迎来新纪元,国家公园体制改革如何深化

2019-03-12

“乡村振兴”“医养结合”之后,今天睿途再挖今年政府工作报告中有关旅游发展的关键词——“国家公园”。报告中明确提出“加强生态系统保护修复,深化国家公园体制改革”,这是“国家公园体制”第三次出现在政府工作报告中。国家公园体制的推进情况一直受到党中央、国务院和社会各界的热切关注。

党的十八届三中全会提出建立国家公园体制,目的是让国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,把最应该保护的地方保护起来,给子孙后代留下珍贵的自然遗产,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制。

党的十九大确立了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革目标。2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确:“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。”

目前,我国已设立10个国家公园体制试点,分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。最迟到2020年,中国的国家公园就要真正到来。

国际上,国家公园已经有了相当的规模和成绩,200个国家中已经成立了近万个国家公园,其中最早的是1872年成立的美国黄石国家公园。它们都已成为保护体系重要组成。

经济方面再以美国为例,100余年国家公园历史中,直接效益明显,近年来每年接待的游客量都在3亿人次以上,但是也重视泛旅游业发展:重视周边社区带动,强调为了人民的利益,有约束地提供游憩机会。今天我们就从黄石国家公园开始,来看看国际上的一些国家公园对我们的国家公园发展有着哪些启示。

美国

黄石国家公园

黄石国家公园成立于1872年3月1日,并于1978年被列入世界自然遗产名录。公园内森林面积占全美国森林总面积的90%左右,水域面积占10%左右。有超过10000个温泉和300多个间歇泉,并拥有290多个瀑布,野生动物种类繁多。园内交通方便,环山公路长达500多公里,将各景区的主要景点联在一起,徒步路径达1500多公里。

美国联邦政府为了平衡黄石国家公园生态保护和旅游开发的关系,提出了美国国家公园公益化的旅游发展思路。

从保护角度出发,首先黄石国家公园的各类土地、遗产资源由国家统一支配,严格禁止一切在公园内的非公益性开发活动。其次,黄石国家公园由内务部长通过国家公园管理局进行统一管理,体现了中央集权的管理形式。

最后,对黄石国家公园内的原住民进行统一安置,保护他们的文化,并为他们提供就业。从旅游发展的角度出发,首先黄石国家公园的游览收费相对较低,入园费仅仅25美元,而且有效期为7天。其他美国国家公园的收费更加低,甚至有些是免费游览的。

其次黄石国家公园内景色迷人,由于合理的保护模式的成功开展,基本保留了黄石国家公园未被人类开发前的原始美景,最后游客的旅行保障全面,黄石国家公园设置有游客服务中心、汽车营地、博物馆、还有一系列的保障住宿设施如酒店等为游客提供了旅游保障。

为了游客旅行的便捷,修建了长达500多公里的环山公路,和长达1500多公里的步行绿道,将各景区的主要景点联在一起。

为了保障以黄石国家公园为代表的美国国家公园公益性的发展,美国联邦政府出台了一系列法案比如《国家公园管理局特需事业决议法案》、《国家公园管理处组织法》、《原野法》、《国家公园授权法》、《濒危物种保护法》、《原生自然与风景河流法》、《综合公用地管理法案》等30余部相关法案,其法案之细致和全面是值得各国学习的。

更重要的是联邦政府的强大财政支持在国家公园的公益性发展中起到了巨大的作用。以2008年为例,黄石国家公园全部运营费用中联邦政府拨款占到了81%左右,而其他国家公园的财政拨款支持约占87%。这一系列的数据表明,联邦政府的财政支持和法律支撑保障了美国国家公园作为公益性机构的存在与发展。

总之,以黄石国家公园为例,美国国家公园建设成功的原因,主要可以归纳为以下几点:

(一)中央的集权统一管理。

(二)强大的中央财政经费支持。

(三)完善的法律法规体系。

(四)美丽的原生态自然环境和丰富的游览体验。

(五)先进的公益性旅游开发理念。

日本

富士箱根伊豆国家公园

富士箱根伊豆国家公园于1936年2月1日被指定成为日本国家公园。是由东京都,神奈川县,山梨县,静冈县四个完全不同的行政区域中的特殊地域组成的国家公园。整个公园面积7,495公顷,是由有伊豆七岛之称的大岛、利岛、新岛、神津岛、三宅岛、御藏岛、八丈岛和它们周围的小岛组成的。这里不仅是海水浴、钓鱼和品尝海鲜的胜地,也是开展自行车旅行、露营等户外运动的胜地。

以富士箱根伊豆国家公园为代表的日本国家公园建设有立法先行的特点,所有的国家公园成立都有现行的法律作为支撑。

日本与美国一样有很细致全面的国家公园法律系统其中包括《国家公园法》、《自然保护法》、《国土形式规划法》、《入侵物种法案》、《生态旅游促进法》等20余部法案。正是这些法案为日本国家公园的建立提供了支撑。

富士箱根伊豆国家公园作为日本最早成立的国家公园之一是由中央设立的环境厅直接管理的,这点与美国的管理体系相似。它的成立与运营与黄石国家公园一样也受到了中央财政强有力的支持,但是富士箱根伊豆国家公园还是开发出了自筹、引资等独有的方式。

比如它成立了自己的基金会,通过这个形式面向社会募集资金。虽然有多种形式的资金筹措模式,但是中央财政支持还是在其中占了巨大的比重。

富士箱根伊豆国家公园对于生态环境的保护与利用都非常重视,因此环境厅对其制定了一系列的保护与利用计划,做到保护与利用并重。

但是由于富士箱根伊豆国家公园中只有约70%的土地是国家所有,不像以黄石为代表的美国国家公园100%的土地是国家所有。

所以为了其保护开发计划的顺利实行,环境厅非常重视富士箱根伊豆国家公园内土地所有者和其他利益相关者参与管理的权益,一些法律的制定如《自然公园法》也保护了土地所有者的土地产权,但即便土地所有权不归国家所有,富士箱根伊豆国家公园的运营还是由环境厅直接管理的。

同时在其管理队伍中,还有着自然保护官、自然公园指导员等职种、管理组织中更多的是一些社团法人或者非营利组织,主要进行自然景观土地的保护工作。公园接受志愿者、协助开展美化环境、自然观察、设施维护等活动,公园志愿者招募工作由各地环境部门进行,并在应聘时接受培训。

近年富士箱根伊豆国立公园的外国游客连年增加,到2017年已经达到258万人次。它的成功也离不开中央统一管理,强大财政支持,完善的法律体系,优美的自然环境和丰富的游览体验等要素。这对我国国家公园发展具有借鉴意义。